O que mudou no país após a Lei 11.445, de 2007?

Por Bete Resende

Enchente, esgoto a céu aberto, acúmulo de lixo nas ruas, dejetos lançados em locais inadequados, água imprópria para consumo. Estas são apenas algumas das peças de um trabalhoso quebra-cabeça que – ano após ano – o governo brasileiro tenta solucionar, em grande parte do território nacional.

Diante desta dura realidade social, o setor de saneamento básico ainda possui muitos entraves a serem solucionados, mas a orientação sobre o que cada município deve fazer em benefício da população já existe. Exemplo é a lei 11.445, aprovada pelo Congresso Nacional em 2007, que estabelece o novo marco regulatório e fixa as Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico, além do Estatuto das Cidades, promulgado em 2001, e da lei que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos de 1997.

Nesta entrevista para o portal Soluções para Cidades, o engenheiro civil da Funasa Wilson Luís Italiano fala sobre a atual aplicação da lei 11.445/2007. Especialista em administração pública, Italiano integra o Nutau/USP – grupo que atua com o planejamento regional e local no campo da mobilidade, saneamento e habitação – e já foi diretor do Serviço Autônomo de Água e Esgoto, em Jaboticabal, no interior de São Paulo.

Soluções para Cidades – Quais são os principais aspectos da lei nº 1.445/2007?

Wilson Luís Italiano – Ela foi concebida como uma espécie de “manual” para organização dos serviços públicos de saneamento básico, atendendo ao mandamento constitucional de que a União deve estabelecer diretrizes para esse setor. A lei nº 11.445/2007 amplia o conceito de saneamento, considerando-o como um conjunto de infraestruturas e instalações operacionais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejo de águas pluviais urbanas. Ela também considera a gestão associada, ou seja, a associação voluntária de municípios por convênio de cooperação ou consórcio público, uma nova forma de organização dos serviços de saneamento, cuja atuação baseia-se na Lei dos Consórcios Públicos, ampliando o arranjo institucional para a prestação dos serviços. Chamo atenção para a questão da titularidade, porque é o município, que de forma direta, indireta ou associada, é o responsável pela gestão do saneamento no seu território.

Soluções para Cidades – O que muda no setor de saneamento básico com esta lei?

Wilson Luís Italiano – Até a vigência da lei nº 11.445/2007, o setor de saneamento se autorregulava, ou seja, não havia marco regulatório que estabelecesse regras mínimas, de âmbito nacional, entre titulares, prestadores e usuários dos serviços. Esse marco regulatório se divide em três responsabilidades distintas nas diversas atividades relacionadas ao saneamento básico: responsabilidade de planejar, de regular e de prestar os serviços.

• Em relação à responsabilidade de planejamento: cabe ao titular dos serviços (o município) formular a respectiva política pública de saneamento básico, devendo elaborar o plano de saneamento básico; prestar diretamente ou autorizar a delegação dos serviços e definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização; adotar parâmetros quanto ao volume mínimo per capita de água para abastecimento público. Observadas as normas nacionais relativas à potabilidade da água, fixar os direitos e os deveres dos usuários; estabelecer mecanismos de controle social, estabelecer sistema de informações sobre os serviços; intervir e retomar a operação dos serviços delegados. Especificamente em relação ao Plano Municipal de Saneamento, sua elaboração deve acontecer de forma participativa até 31.12.2010, caso contrário, a partir de 2011 os municípios não terão acesso aos recursos financeiros da União para aplicar em saneamento básico, de acordo com a Resolução Recomendada 33/2007, do Ministério das Cidades.
• Sobre a responsabilidade pela regulação: a lei também vincula a regulação como condição de validade dos contratos de prestação dos serviços; atribui ao regulador, a função de arbitrar os conflitos entre distintos prestadores atuantes na cadeia e a possibilidade do titular do serviço delegar a atividade regulatória para entidade de regulação pertencente à administração pública de outro ente federado, situado dentro dos limites do respectivo Estado. Quando mencionamos validade de contratos, exemplificamos: uma autarquia municipal (Serviço Autônomo de Água e Esgoto) que queira licitar uma obra de construção de emissário, não poderá fazê-lo sem a existência de PMSB (Plano Municipal de Saneamento Básico) e da mesma forma ocorre com um município que queira delegar os serviços a uma companhia estadual.
• Finalmente, a responsabilidade pela prestação dos serviços pode ser exercida pelo próprio titular, por ente de sua estrutura administrativa, por particulares delegatários ou ainda por ente de outra esfera da federação, com os possíveis arranjos institucionais.

Soluções para Cidades – Quais são os maiores avanços no setor?

Wilson Luís Italiano – O reconhecimento de que os serviços de saneamento devem ter sustentabilidade econômica. Os serviços de saneamento são rentáveis, caso contrário, o interesse privado (na escala) não seria despertado. É muito comum em municípios a prática, “em nome da política”, de tarifas que não cobrem os custos operacionais e os altos percentuais de perda, bem como a inexistência de programas efetivos de educação para a redução do desperdício. Se por um lado é veiculada a carência de recursos (entretanto, o setor de saneamento nunca teve tanto recurso), por outro, é brutal a falta de gestão do setor. Os municípios mal conseguem elaborar projetos para acesso aos recursos.

Interessante anotar o art. 40 da lei 11.445: os serviços poderão ser interrompidos pelo prestador nas seguintes hipóteses: a) Negativa do usuário em permitir a instalação de dispositivo de leitura de água consumida, após ter sido previamente notificado a respeito; b) Manipulação indevida de qualquer tubulação, medidor ou outra instalação do prestador, por parte do usuário; e c) Inadimplemento do usuário do serviço de abastecimento de água, do pagamento das tarifas, após ter sido formalmente notificado. Não há dúvidas sobre a legitimidade da cobrança pelos serviços de saneamento básico, qualquer que seja a forma de sua organização (prestação direta, concessão, consórcio etc.) e nem sobre a obrigação do usuário de pagar por eles.

A regulamentação da prestação regionalizada de serviços de saneamento básico e a criação de condições legais estáveis para a atuação de entidades e empresas estaduais, municipais e privadas em vários municípios também são importantes avanços.

Soluções para Cidades E os impactos da lei nos municípios? Em sua opinião, há restrições práticas?

Wilson Luís Italiano - Já mencionamos a questão da obrigatoriedade dos Planos Municipais de Saneamento Básico, como condição de validade de contratos e de acesso a recursos governamentais. Penso que esse seja o principal impacto e a maior restrição. Importante destacar que toda relação entre titular e prestadores de serviços, e entre prestadores seja formalizada por contrato, vedando a utilização de instrumentos precários (convênios, por exemplo) para delegação de serviços de saneamento. A fixação de diretrizes para revisões tarifárias, reduzindo os fatores de ordem política; de diretrizes para interrupções ou suspensões dos serviços; as regras para os casos de racionamento de água por deficiência de mananciais (mecanismos de contingência), sem dúvida, causam impactos e restrições ao prestador e ao usuário.

Soluções para Cidades – Quais são as suas expectativas em relação à aplicação da lei a novos planos e obras?

Wilson Luís Italiano - Que os municípios não façam planos apenas para cumprimento de um preceito legal, e sim a partir dos conteúdos mínimos da lei. A partir do engajamento dos municípios, principalmente dos prefeitos, os quais obrigatoriamente devem garantir condições para a mobilização social da população para conhecimento, aprofundamento e tomada de decisões em relação aos serviços de saneamento. E que a sociedade tenha acesso às informações, seja convidada e motivada a participar, que ela conheça um pouco sobre os planos diretores, planos de recursos hídricos, legislação ambiental, saúde, enfim, que os municípios sejam indutores da melhoria da cultura do saneamento para seus habitantes. Se um processo de planejamento for realizado em conjunto com a população, suas estratégias de médio e longo prazo, seu plano de obras, serão de conhecimento da sociedade.

Soluções para Cidades – O sr. poderia dar alguns exemplos de cidades onde a aplicação da lei seja modelar?

Wilson Luís Italiano - Sei que Viçosa, em Minas Gerais, passou por um processo de planejamento na área de saneamento muito intenso. Em 2009, o Ministério da Saúde, por intermédio da Funasa, elegeu 69 municípios no país para transferência de recursos e elaboração de planos de saneamento. O Ministério das Cidades também. Isso é muito positivo.